濫藥

信報財經月刊
P076-080 | 香港管治 | By 曾廣海 尹靖廷 2009-11-01

校園驗毒計劃揭示的問題 ── 再論香港管治

為什麼一個外國已經廣為使用的自願及強制性並行的校園驗毒計劃，在香港卻受到輿論以至法律界的質疑？外國是如何解決這些法律上的問題？本文將會就私隱及人權的法律問題加以論述，探討政府在這方面的失誤，以及提議一些改善的建議。

《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》指出，精神毒品的非法販賣有上升的趨勢，「對人類健康和幸福構成了嚴重威脅，對社會的經濟、文化及政治基礎帶來了不利影響」，因為精神毒品「損害著正當合法的經濟，危及各國的隱定、安全和主權」1。它進一步警告，毒販將「兒童當成毒品消費者市場」，並要求各國「加強行政及立法措施」以阻止毒品擴散。

精神毒品的危害性

香港青少年吸食精神科藥物，特別是俗稱K仔的氯胺酮近年有加速上升的趨勢。根據特區政府《藥物濫用資料中央檔案室》的最新資料顯示，2009年6月在呈報吸毒的總人數中，二十一歲以下佔24%，其中學生佔37%，這些青少年的平均首次吸毒年齡為十五歲，呈下降趨勢（報章曾報道過年齡只有九歲的首次吸毒者），而K仔在青少年吸食的毒品當中佔83%；2006年至2008年，呈報吸食K仔的青少年數字增加了56%，學校亦是其中的吸食場所。

毒品的禍害是無法估量的，特別是對於青年人，因為他們是未來社會的主人翁、是社會及經濟持續發展的支柱。「一人吸毒、全家受害」，子女吸毒，父母及親人受到折磨。吸食K仔四年，會有七成機會膀胱收縮九成，為社會的醫療開支帶來沉重的負擔。精神毒品的隱蔽性很強，初期吸食者不易被察覺，到症狀顯現，毒癮已成，便較難處理。不少校長及家長皆希望能及早發現，從而對有問題青少年作出輔導。

校園驗毒計劃

針對青少年毒品問題的嚴重性，特首於2007年指派律政司司長黃仁龍領導十個局、署的高級官員組成了青少年毒品問題專責小組，深入研究應對策略及方案。小組於2008年年底發表了一份長達一百八十三頁的報告書，從多方面分析問題的現狀及成因，提出一套頗為全面的策略及建議2。報告書對校園驗毒計劃提出了以「學校為本」的多種驗毒方案，讓學校按本校情況，自行選擇合適的方案。計劃的目的是「監察、遏阻吸毒行為」，以及在毒癮尚淺時「及早發現、給予輔導」3。

報告書建議計劃分為強制及自願兩種：

一、「強制驗毒」：即抽樣選到的學生不管同意與否，皆必須提供尿液樣本作測試；

二、「自願驗毒」：即家長簽署同意書或學生親自同意，即可收取該學生的尿液樣本，若不同意，學校將對之施以適當的制約措施。

最新方案背離了原定目的

但當政府宣佈計劃將於大埔區首先推行時，社會相繼提出反對意見，特別是大律師公會及私隱專員。面對這些批評，政府最終以廣納民意為理由，推出一個「不計學生年齡」，一律要由學生同意及不能將結果交予警方的方案4。這個方案讓染有毒癮的學生繼續隱藏，背離了報告書原先的「監察、遏阻吸毒行為」與「及早發現、給予輔導」的目的，亦有違大多數中學校長的意見5。為什麼一個外國已經廣為使用的自願及強制性並行的校園驗毒計劃，在香港卻受到輿論以至法律界的質疑？外國是如何解決這些法律上的問題？本文將會就私隱及人權的法律問題加以論述，探討政府在這方面的失誤，以及提議一些改善的建議。由於香港的法律及行政體制是源自於英國，英國的判例對香港法院有參考作用，故本文特別選擇英國以作對比。

為何英國可以強制險毒，特區不能？

英國不僅讓校方可以執行強制驗毒，並可讓學校在教育及技能部發布的《學校毒品問題指引》6（《指引》）規定的範圍下，在校園使用輯毒犬搜查學生物品及搜身等多種方案，讓學校自由選擇。此外，《指引》亦建議學校將結果向警方報告。為何英國可執行一個對個人私隱和警權侵擾性這樣高的方案，而香港不能呢？是否英國的相關法例有別於香港？其實不然，因兩地在這方面的法律基本上是相同的，問題是特區政府用錯了法律的切入點。

英國以《刑事法》作為校園驗毒的切入點

《指引》明確指出，根據現行英國法例，「任何機構的管理層（包括學校），若知悉而准許或容忍非法藥物在其管轄的場所或處所內販賣、生產或吸食，皆屬違法」。雖然英國警方檢控校方的機會不高，但校方為履行上述法律責任，必須按《指引》要求，建立並積極執行一套校園毒品處理政策，並將執行的情況向警方報告。由於學校要背負這刑事責任，於是有權要求學生履行相應的責任，在校園內提供尿液，這就為強制性的校園驗毒，提供了一個重要的法律切入點。

學校管理層有刑事責任

在香港，現行《危險藥物條例》有多條重要的條款，與英國所用的法例相對應，但被青少年毒品問題專責小組忽略了，而沒有被列入其報告書內。例如，《危險藥物條例》規定：「任何人不得身為任何場所或處所的擁有人、租客、佔用人或管理人，准許或容忍該場所或處所或其任何部分，開設、經營或使用作為煙窟，或作非法販運或非法製造或儲存危險藥物之用。」7

上述的香港及英國法例，並未有豁免學校這方面的責任，而英國的《指引》更明確指明學校亦受該法例規管。因此，如果學生在校內管有並售賣或企圖售賣毒品給同學，並被警方查出，校方負責人需要負上刑事責任8，除非學校採取「盡責措施」，包括驗毒計劃，以防止罪案發生。但特區政府在整個計劃中用錯了法例作為切入點。報告書顯示，政府只考慮了對涉嫌吸毒人士收取尿液樣本的相關法例，但校園驗毒的學生並非涉嫌吸毒人士，故學生並沒有任何責任提交樣本，因而導致政府一直處於被動局面，承受著各種的「侵權」指責。

尿液樣本與驗尿結果並不受同一法例規管

關於私隱問題，由於尿液樣本並不是資料，故不受《個人資料私隱條例》所規限，尿液測試的結果，才是屬於個人資料，並受該條例所規管。政府在回應私隱專員的質疑信件時，似乎將這點也弄錯了9。但要求抽樣選中的學生提交尿液樣本，是否違反現行法例或《國際人權公約》呢？答案是否定的，校園內的尿液提供者，並不受現行法律保護10。只要政府在學校管理的指引中，訂明學校為著履行場地管理人的法律責任，有權在校規中要求學生承擔建設無毒校園的責任，並指明學生參與強制或自願性的驗毒計劃是該責任的一部分。若學生拒絕，學校可跟進該學生為何不履行其責任。

至於尿液測試報告，這是屬於個人資料，收集的目的必須與使用的目的相符，資料收集人必須確保資料的保密性及準確性，讓當事人可知悉上述的安排等。這些皆是香港《個人資料私隱法》的私隱原則，亦是私隱專員於8月給政府的意見書的主要內容。在校園驗毒計劃中，只要學校清楚地將報告書第7.1段的「監察和遏止吸毒、及早介入給予輔導」的目的，及《私隱法》原則的實現方法，寫於各校自訂的《校園驗毒私隱政策╱守則》，學校便可靈活地決定是否將資料交給警方，而不觸犯上述的私隱法。

「免使自我入罪」特權

大律師公會在其意見書中表示，擔心學校將個別個案的資料交與警方，會違反「免使自我入罪」的普通法特權。這特權可讓被告人拒絕提供對可能導致自己入罪的證據，例如吸毒的學生可以不提供尿液，就算提供了，法院亦可將該證供列為「不可接納的證供」11。這個特權實已對提供尿液的學生作出了保護，雖然如此，政府最新的方案，仍將警方剔除於計劃之外。若是將警方剔除，阻嚇作用便會失效。英國的做法是，警方不直接參與驗毒計劃，由學校按個別事件的嚴重性，而自行決定是否將案件交給警方處理12。《指引》亦建議學校與警方合作，設計雙方扮演的角色，制定政策列明於何種情況下將毒品事件知會、諮詢或積極邀請警方參與處理等有關與警方的合作事宜13。特區政府實沒有必要匆匆規定學校不能將驗尿結果交給警方。

「同意權」並非等於「否決權」

特區政府最新的「驗毒必須學生同意」的決定，使原來的驗毒目標難以實現。為何特區政府要作此安排？是否由於大律師公會提出的法理質疑，導致政府退而接受這個極差的方案？其實大律師公會引用英國上議院的一個著名訴訟案Gillick v Norfolk 14及《兒童權利公約》，以指出家長無權代其已達十二歲的子女作出驗毒決定，是有其片面性的。因為它並未有將Gillick案其後的發展及《公約》的多條關於父母的權利列舉於其意見書中15，更未有將外國的法例對兒童達到什麼年齡才可有那些自決權列出16，讓家長能作出有依據的決定（informed decision）。

Gillick案的多數法官認為，父母的監護權是一個「萎縮的權」，隨著兒童的年齡增加而萎縮，而兒童的「同意權」的分量，應該是隨著他的年齡而提高。但 Gillick案亦同意，法院在判決時，要看該名兒童的分析能力是否達到該事件所需要的水平，及他作出的選擇是否符合自身的「最大利益」17。在 Gillick之後有兩個英國案例，澄清Gillick的兒童「同意權」並不應理解為「否決權」18。理由是若父母及醫生的意見是要求兒童服食治療藥物，以免其身體繼續變壞直至死亡，若由於她不同意接受治療而選擇死亡，並否決了所有與她意見不同的人的意見，法官認為這並非Gillick案所建立的法律原則，因Gillick案所指的「同意權」並非等同「否決權」，一個讓兒童可自殘自己身體的「否決權」，並非是兒童的最大利益 19。

但特區政府最新的方案是，不管什麼情況，皆無條件地給予兒童這個實質上是等同於「否決權」的「同意權」，這本身就是違反了普通法及《兒童權利公約》的規定，即任何兒童的決定必須以「兒童的最大利益」20為最高考慮。讓學生對是否提供尿液樣本有「否決權」，是等同讓有毒癮的學生繼續隱藏，不斷沉淪至難以自拔，不僅殘害自己，亦可能導致家人痛苦，甚或危害社會。相信法院並不會同意這是「兒童的最大利益」。為何特區政府會反其道而行，給予所有學生，不論年齡，皆可有「絕對否決權」呢？

反觀英國，在與特區相同的法律框架下及歐洲人權法庭的嚴格管轄下，亦只需獲得家長或監護人同意即可驗尿，甚至對家長的同意權，英國的《指引》亦指出，「徵求家長同意，並不是一個法律的責任」，只是一個「良好習慣」21。

必須重新檢視首長級官員的管治水平

在校園驗毒計劃推出至今，政府一直處於被動局面，事件揭示出政策官員在處理日益增多且涉及多個政策部門的複雜社會問題力有不逮，對全球正在上升中的以《人權法》及《憲法》挑戰政府管治的新趨勢不知所措。二十一世紀的社會發展趨勢對首長級公務員的要求，除了要他╱她們懂得其管轄的政策範疇事宜外，亦需要他╱ 她們認識國際新的公務改革理論及趨勢、對《行政法》、《私隱法》、《人權法》、《憲法》及基礎經濟學有一定的認識。

校園驗毒計劃涉及一個司、十個局、署。這樣多的首長級官員決定出來的計劃，竟然是不堪一擊，面對各方的質疑，竟然看不到誰人在領軍以面對這些質疑，並從法、理、情上作出強而有力的回應。

在整個計劃中，誰是總負責及最終問責人、哪些局署是支援機構、如何量度成效及如何考核各局署的表現？政府全無交代。反青少年吸毒是一項規模頗為龐大、複雜和長期的社會工程，要取得成功，除了要有強勢的領導外，亦需要一套嚴密的項目管理計劃，明確各相關部門的職責、工作目標、階段性衡量成效的表現指標（performance target）及工作時間表。但到目前為止，市民見不到這些必需的要素存在。

反觀英國，毒品問題是作為一個獨立的部級重要政策（PSA 25）22 來進行規劃，由2001年起訂立三年計劃，財政部給予獨立撥款，今年已是在執行第四個三年計劃。PSA 25內分四大目標，三大「表現指標」，由內政部、教育及技能部、經濟部、醫療部及外交部參與，並規定哪一個部委是哪一組「表現指標」的總負責或次負責。領導性強、問責性清晰。

回歸十二年以來，特區政府的管治是否倒退？能否與時俱進？關鍵之一是在於能否確切認識到本身在管治方面的不足之處。就以校園驗毒計劃而言，現行的法例實已經提供了足夠的法理平台，讓學校按各自情況，實行由「強制」至「家長同意」等的多種驗毒方案，問題是政府是否有決心加強組織及領導，制定較長期的政策，建立清晰的問責框架、表現目標及表現評核制度，調撥足夠的資源，全力挑戰這迫切的社會問題。■

曾廣海為資深公共政策研究員。香港大學工程學士、澳洲國立大學公共政策碩士及法律碩士。

尹靖廷為資深經濟政策研究員。曾任職國際政府機關。香港大學經濟學士及東京上智大學碩士。

註 1 《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，前言。 2 《青少年毒品問題專責小組報告》 3 同上，第7.1段。

註 4 關於大埔區具體的先導計劃可參閱教育局及保安局呈交立法會的文件第CB（2）2424/08-09（01）號文件 5 參閱《香港中學校長會問卷調查報告附件》，2009年 9月。 6 Drugs: Guidance for Schools, 2004, Dept for Education and Skill UK.

註 7 販運指「包括獲取、供應或以其他形式經營或處理危險藥物，或管有危險藥物作販運」。

8 特區的條例較英國的法例更容易入罪，英國要控方證明學校負責人「知悉而准許」，而特區的法例不用控方證明校方「已知悉」。 9 《驗毒試行計劃完全與法例相符》，政府禁毒署新聞網頁。 10 香港的成文法只保護個人資料及個人通訊不被非法侵犯，但並無成文法保護「私隱」（Privacy）及「侵犯私隱」（Invasion of Privacy），兩者的法律定義並不清晰（見第Chapter 1, Consultation Paper on Civil Liability of Invasion of Privacy, 2004, HK Law Reform Commission）。因此，校園內的尿液取樣並沒有法例禁止，《國際人權公約》第十七條及其相關解釋亦未有指出尿液樣本是歸入私隱的範疇。

註 11 Inadmissible evidence。除非法例規定此權利不適用於某項條款。但相信政府不會立例取取消參與校園驗尿的學生的有關特權。 12 參考註6的Guidance，第4.6段。 13 同上，第6.8段。 14 Gillick v West Norfolk Health Authority〔1986〕AC 112 15 參考《公約》第三及五條 16 對兒童不同年齡的參與決定權，各國有不同規定。英國在不同的法例有不同的界定，約由十二歲至十八歲、蘇格蘭為十四歲或以上、澳洲未有清晰界定，但準備立法界定在十四歲或以上、加拿大安大略省及紐西蘭是十六歲或以上，普遍皆接受除了年齡外，亦須按心智發展水平及能力而定，但大多數普通法國家皆將兒童私隱的自決權定於十二至十六歲或以上（以上為2007年9月資料）。為何特區對學生的驗毒同意權，沒有年齡規定？ 17 參考《公約》第3.2條 "the best interest of the child"。所有涉及兒童權利的爭議訴訟，法院最終判決皆以這條原則為參考。 18 Re R（A Minor）(Worship; Medical Treatment）

註 19 Re W（A Minor）(Medical Treatment: Court's Jurisdiction）〔1993〕, Farm 64 20 對何為「兒童最大利益」，普通法並未有為此對兒童驗毒作出一個普及性的定義。 21 見註6, Appendix 10, p. 120 22 PSA: Public Services Agreement 是英國政府推行的Outcome base的新公共行政改革的一個重要組成部分，現屆共有三十個PSAs.《減少酒精及毒品危害》是其中之一。


Hong Kong Economic Journal
P13 | 時事評論 | 平心論政 | By 王永平 2009-07-15
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就打擊青少年吸毒提建議

　　　曾特首在上星期二（七月七日）的立法會答問大會上宣布會加快及加大力度打擊青少年吸毒問題，並會親自率領相關司長及局長督導這方面的工作，這項重要宣布沒有受到傳媒及一眾評論重視。有意見甚至認為特首是藉此轉移目標，避談政改或雷曼等富爭議性問題。

　　我曾在評論正生書院事件時，提到香港青少年吸毒問題極為嚴重，接近失控，亦質疑政府做得不夠（見刊於二○○九年五月二十四日的〈政府須全力處理青少年吸毒問題〉）。所以我非常高興特首今次的決定，並在這篇文章提出一些具體建議，為這個「全民運動」盡一分力。

禁毒小組層級不高

　　推行政策要有成效，有兩個主要因素：領導決心及有效執行。在打擊青少年吸毒一事上，由律政司司長領導的跨部門專責小組已經提出七十多項建議，涉及多個範疇，顯示特首有決心解決問題。但目前督導、協調和監察落實專責小組的建議，卻是由中級的首長級官員、即禁專員擔任主席的工作小組負責；本來禁毒工作交由禁毒專員處理，是正常的做法，但正常做法就只能按一般的程序和正常的速度進行。

　　另外，政府各官員按本子辦事，講求排資論輩。由職級屬副署長的禁毒專員主持工作小組會議，參與的其他部門同事，例如來自教育局或警務處，便會是更低一級的官員。因此，較為重要的問題便很難達到共識，遑論解決。

　　舉一例子，最近正生書院搬遷梅窩得到特首及保安局局長公開支持，但根據我從電視上聽到陳兆焯校長講述他在這件事上接觸政府各部門的經過，我懷疑有多少高層官員在事前知會或過問這件事。

　　現在特首已發聲，我相信政府會檢討現時的執行架構，確保跨部門的問題能夠盡快得到解決。其中一個政府可考慮的建議是把現在的工作小組升格，由律政司司長或保安局局長擔任主席。禁毒專員會繼續其日常工作，並在每次會議上滙報進展及未能解決的問題，由司、局級官員處理。律政司司長及保安局局長可定期向特首滙報，有需要時，由特首一錘定音，政出必行。

　　確保執行無礙並不足夠，既然打擊青少年吸毒是需要全民參與，社會和地區的支持及協助至為重要。讓我們參考一個全民運動的成功例子，就是透過中央及分區的撲滅罪行委員會，策劃、組織及統籌政府與市民合力撲滅罪行的活動。

撲滅罪行會成功例子

　　中央的撲滅罪行委員會由政務司司長任主席，成員包括律政司司長、保安局局長、教育局局長、民政事務局局長及非官守成員。十八區內的撲滅罪行委員會由地區人士擔任主席，成員包括當區的民政事務專員、警務處指揮官及教育局代表。這個因應上世紀七十年代罪案上升而成立的官民合作組織，發揮了很重要的社會角色。近兩年的中央撲滅罪行委員會亦有討論青少年吸毒問題，但因其不屬嚴重罪行，所以成員主要是聽取政府的報告。

　　現在政府設有禁毒常務委員會主席由非官方人士擔任，委員包括社工界、教育界、醫療界等社會人士，向政府提供意見，並協助政府與有關機構合作，爭取社會各界支持禁毒工作。委員會轄下設有教育及宣傳和治療及康復兩個小組委員會。禁毒常務委員會及其小組委員會的成員都是有心的專業人士，亦做出成績，例如近期的電視宣傳片，比過往的更有效力。

　　特首親身率領抗毒，針對青少年吸毒問題後，這個諮詢架構能否有效地協助特首策劃及推動全民運動？委員會內最高級的官方成員是禁毒專員。根據職位與身份相稱的官僚原則，這個委員會不容易在社會運動上發揮很大的影響力。

　　例如最近（六月十八日）禁毒常務委員會開完季度會議後，就學校測試毒品講題上，只能「促請學校締造一個關懷學生的環境」及表示「很高興知悉很多學校對預防教育的態度較前開放」；有關正生書院遷往梅窩的建議，委員會表示「原則上支持計劃，希望相關各方保持冷靜，尋求雙贏局面」。

需市民積極支持

　　因此，我認為政府需要參考撲滅罪行委員會的經驗，考慮設立一個協助特首推動全民救助青少年吸毒運動的高層次委員會。委員會須吸納社會各界（包括宗教界）的領導人物，在短期內籌劃大規模的宣傳教育活動，並且要持久工作，一方面配合政府政策，另一方面透過區議會成立新設架構，聯繫地區人士，爭取區內學校和志願團體的支持。

　　打擊青少年吸毒所須社會的支持和配合，比撲滅罪行難百倍，這是因為其中涉及太多個人和地區利益。提一個簡單測試：現時大聲疾呼支持正生書院遷入梅窩的外人，有多少個會願意自己住所附近有一所戒毒中心？

　　要「全民運動」成功，我們需要市民積極支持，關懷及包容犯錯的青少年。除了政府的強力領導外，我們亦需要社會各界領袖，包括不同政黨的支持。這是一個龐大、複雜的社會工程。我認同特首引用鄧小平的名言：摸着石頭過河。但這句名言背後的含意是不要停下來，一步一步地做出成績。所以我在下面會就特首談及在未來幾個月的工作方向，提出一些具體建議，供政府參考。

　　在毒品測試方面，現在的情況是政府邀請大埔區的中學試行自願校本驗毒計劃。另外，政府承諾盡快在社區推行自願毒品測試服務，以及研究將頭髮驗毒設施引進香港。我在之前一篇文章已詳細解釋在學校測試學生有否吸毒非常重要。香港一些國際學校已經一早引進頭髮驗毒設施。本着「加快、加大力度」的原則，政府有必要在全港中學盡快，例如從明年九月開始，推行全面自願驗毒計劃。既然大埔區的中學願意首先試行計劃，為什麼由政府教育局直接管理的三十多所中學不可以以身作則，同步試行？

　　政府學校帶頭推行毒品測試有多個好處，一是顯示政府決心；二是官校包括不少名校，有助消除測試學校的負面標籤；三是官校分布各區，加強全民參與，各區支持的意識。

　　在大市場、小政府的原則下，政府其實沒有必要直接辦學。但既然政府因種種原因不會改變現況，由公務員管理的官校起碼應該率先支持政府的政策。

官校測毒破區域限制

　　根據我當教育統籌局局長的經驗，我知道官校會有很多理由反對帶頭測試毒品，例如提出計劃應該分區進行、避免分化區內學校等的辯解。但假如連特首都不能夠說服或要求政府自己管理的中學試行自願校本驗毒計劃，其他學校看在眼裏，怎會積極？假如今個學年只有大埔一區試行計劃，政府很難要求全港中學在明年便參與測試。官校今年同步試行有助打破區域限制，有需要時，亦可盡快解決各區學校測試時出現的不同問題，為一年後全面測試作好準備。

　　相對政府原先計劃在年底諮詢公眾，研究一個或多個示範計劃，我這個建議好像有點急進，但我很希望政府在未來幾個月仔細研究外國，以及本地國際學校測試毒品經驗，突破傳統公務員思維，加快及加大力度推行學校測試毒品計劃。這會是市民衡量政府是否有決心、有能力打贏這場抗毒仗的重要指標。

　　另一個在短期內增加市民對特首領導信心的指標是，正生書院能否成功遷入梅窩。這件事一日未解決，市民便不會相信政府有能力為自願戒毒的青少年提供更多的康復設施和支援。

　　當然，解決正生書院搬遷事件只是政府加大力度提供康復服務的開始。我建議政府在未來幾個月全面評估協助吸毒青少年康復的需求，並訂出配合需求的詳細計劃，包括每一個區內所需土地、設施、財政、及與志願團體合作的種種細節。

　　我期望政府在暑假期間全面策劃加強打擊青少年吸毒的方案，並在特首十月份的施政報告中，提出一系列振奮人心的具體目標和措施。